Georgia: Ejemplo de Reformas Exitosas
Viernes, 9 Agosto 2013
Autor: Rafael Fornet
Georgia, luego de la desintegración de la Unión Soviética atravesó por momentos de gran inestabilidad política y económica, llegándose a considerar como un Estado fallido. Para el 2003, luego de un fraude en las elecciones parlamentarias del 2 de noviembre, estalló la denominada Revolución de las Rosas, en la cual el pueblo protestó durante semanas contra el gobierno por la mala administración y rampante corrupción que existía. Como resultado de las protestas, se produjo la renuncia del presidente Eduard Shevardnadze, dando paso a una nueva generación de políticos, encabezados por Mikheil Saakashvili, quienes implementaron las reformas estructurales que colocaron al país en el sendero del desarrollo sostenible.
Luego de ganar las elecciones del 4 de enero de 2004 con 96% del total de los votos, Mikheil Saakashvili asume la presidencia nombrando un gabinete de personas reformadoras, quienes tuvieron por objetivo sacar a Georgia de la crisis en que se encontraba desde la caída de la Unión Soviética. Las nuevas autoridades se enfocaron en la reforma de 3 grandes ejes: la economía, el Estado de Derecho y el sistema democrático.
Reformas Económicas
Las reformas económicas que se adoptaron para sacar a Georgia de la profunda crisis en la que se encontraba, fueron reformas pro mercado, minimizando la incidencia del Estado sobre la economía y dejando a los ciudadanos que fungieran como el motor de la economía.
Gráfica No.1
Una reforma central fue la del Código Tributario. Se eliminaron 14 impuestos de 21 existentes y se disminuyeron las tasas de aquellos que se mantuvieron, ampliando a su vez la base imponible. Con impuestos bajos y uniformes, además de la eliminación de posibles métodos de elusión (al ampliarse la base) se logró una mayor recaudación que la producida con el antiguo Código Tributario.
Esta reforma del Código Tributario, junto con la eliminación del 90% de los permisos requeridos para comenzar un negocio, contribuyó al registro de más empresas, pasando de 205,000 en el 2003 a cerca de 350,000 en el 2011. Muchas de estas empresas que se registraron en este periodo ya existían antes del 2003 pero eran informales y no tributaban, pero luego de la reforma tributaria han tenido el incentivo y la facilidad para formalizarse.
Los aranceles que existían en Georgia antes del 2003 se diferenciaban en 16 categorías con tasas de hasta 30%, sin embargo, la recaudación por este concepto era menos del 1% del total de los ingresos del gobierno georgiano, debido a la corrupción de los agentes de aduanas, los cuales pagaban para ser agentes y recobraban ese dinero con los sobornos que exigían para dejar pasar las mercancías. La nueva administración procedió a la unificación de las agencia de Impuestos Internos y Aduanas, simplificando el cobro de los tributos. La aplicación de un arancel de 0% sobre el 95% de todos los productos, así como la eliminación del 50% de los permisos requeridos y el establecimiento de una ventanilla única, convirtieron a Georgia en uno de los países con políticas comerciales más liberales del mundo.
Como consecuencia de esta reforma al Código Tributario, las recaudaciones del Gobierno de Georgia como porcentaje del PIB aumentaron cerca de 13 puntos porcentuales, al pasar de 15.9% en el 2003 a 28.7% en el 2012. Es decir, ampliación de la base imponible y la aplicación de impuestos bajos y uniformes, así como reducción de los aranceles, son claves para aumentar las recaudaciones; ya que al eliminar las distorsiones en la economía, se permite un mayor nivel de actividad económica, así como la disminución de los incentivos a la elusión y evasión que crean los altos impuestos.
La desregulación del mercado fue un factor decisivo en el crecimiento económico sostenido que ha experimentado Georgia desde la Revolución de las Rosas. Los permisos y licencias requeridos para comenzar un negocio llegaban a ser 29, distribuidos en 9 agencias distintas y las actividades que requerían de licencias y permisos alcanzaban las 900. Tantas regulaciones y corrupción de estas instituciones reguladoras, desincentivaban la inversión en Georgia. Luego del 2003, se redujo el número de actividades reguladas de 900 a 137. Por otra parte, los trámites ya no son ejecutados en 9 agencias distintas, para este fin se crearon ventanillas únicas donde se expiden todas las licencias y permisos necesarios.
El sistema eléctrico de Georgia de principios de la década de los años 2000 se encontraba en un caos total, lo cual provocó que la generación de energía cayera a menos de la mitad de la generada en 1990, y el robo a las líneas que conectaban a hospitales, escuelas y transporte público era usual. La corrupción en el sector eléctrico abarcaba también a los empleados, quienes hacían conexiones ilegales y alteraban las facturas.
Para frenar esta práctica perniciosa, se procedió al sometimiento a la acción de la justicia a los empleados corruptos y al despido de cerca de 3,000 de los 20,000 empleados de las empresas de generación, transmisión y distribución. Se incentivaron las recaudaciones por concepto de energía servida mediante el otorgamiento de un bono a los empleados de las oficinas que mayores tasas de cobros alcanzaran, mientras que el personal del 20% que peor desempeño mostraba era despedido. También, como parte del esfuerzo para aumentar las recaudaciones, se instalaron medidores de energía, para que la energía servida a cada hogar fuera facturada.[1]
En el año 2006 se llevo a cabo la privatización de todo el sistema eléctrico. Se privatizaron las compañías de generación, transmisión y distribución luego de haber saneado las finanzas de las mismas. Con un clima de inversión favorable en el sector eléctrico, se construyeron nuevas plantas, las cuales convirtieron a Georgia en un exportador neto de energía, luego de haber pasado varios años con un déficit de generación que alcanzaba más del 50% de la demanda.
Desde el 2003, más de 4,000 acciones estatales han sido privatizadas, lo cual le ha generado al Gobierno de Georgia ingresos por más de US$1.6 mil millones por concepto de venta de éstas y también ha representado el ahorro de más dinero, ya que antes de ser privatizadas estas empresas incurrían en grandes pérdidas por la forma corrupta e ineficiente en que eran operadas. Por otra parte, estas privatizaciones han resultado favorables para el ciudadano georgiano al recibir mejores servicios y bienes de calidad provistos por estas empresas actualmente operadas por el sector privado.
En el 2009, para asegurar la continuidad de las reformas en el largo plazo, así como también proveer un marco de responsabilidad fiscal, el Presidente sometió al Congreso una ley constitucional llamada Acta de Libertad Económica, la cual se aprobó el 1ro de julio del 2011 para ser puesta en ejecución luego de las elecciones del presente año 2013.
Las medidas de esta Acta de Libertad Económica, con respecto a responsabilidad fiscal, son[2]:
o Un techo de 30% del Producto Interno Bruto (PIB) al gasto del gobierno.
o 3% del PIB como máximo de déficit presupuestario.
o Un tope de 60% del PIB a la deuda pública.
o Eliminación de las cuotas especificas en el Presupuesto.
o Necesidad de un referéndum en el caso de aumentar o crear impuestos.
El Acta de Libertad Económica abarca otras medidas como: la prohibición del gobierno de ser propietario de algún banco, prohibición al incremento de licencias y permisos para operar algún negocio y prohibición a la creación de más entes reguladores.
Reformas al Estado de Derecho
Se hicieron reformas al Estado de Derecho, entre las cuales destacan: reforma policial, judicial, de prisiones y de servicios públicos.
La reforma a la policía incluyó el uso extensivo de las nuevas tecnologías y una regla de tolerancia cero contra la corrupción policial, lo cual ha llevado a responder ante la justicia a más de 1,000 agentes por diversos actos de corrupción. También esta reforma se enfocó en profesionalizar a los agentes del orden, a la vez que se disminuyó el número de personas que laboraban en los departamentos de policía, de 63,000 se redujo a 27,000, disminuyendo la burocracia existente. Debemos resaltar que en 2003 sólo el 5% de la población confiaba en la policía, hoy día más del 84% de la población georgiana confía en el departamento de policía, de acuerdo a una encuesta realizada por el International Republican Institute.[3]
La reforma judicial también fue objeto de atención del gabinete reformista, la cual se centró en darle mayor independencia al poder judicial, introduciendo la figura de juez vitalicio y la exclusión del Presidente y el Procurador del Consejo de Justicia, (el tribunal superior en materia judicial). Se ha establecido una Escuela de Estudios Superiores para preparar a los jueces. Las nuevas tecnologías han servido a esta reforma del poder judicial, brindando una mayor transparencia en sus funciones a través de la implementación de grabaciones digitales de los procesos, un sistema de gerencia de los casos para evitar demoras y un sistema de comunicación mediante el cual los ciudadanos pueden requerir información en cualquier momento sobre cualquier caso que se encuentre en la justicia.
Cabe resaltar que la mayor independencia de la que goza el poder judicial ha sido un instrumento fundamental en la persecución a la corrupción; ya que las sentencias han dejado de estar influenciadas por algunas de las partes involucradas. Esta independencia se garantiza en el hecho de que el Consejo de Justicia y la Suprema Corte de Justicia deciden el presupuesto del poder judicial sin intromisión del poder ejecutivo o legislativo.
Es destacable el hecho de que el poder judicial cuenta con su propio cuerpo del orden dentro de las cortes, que son una fuerza independiente a la policía o el ejército. Esto refuerza aún más la independencia de la justicia.
Reformas Democráticas
De suma importancia son las profundas reformas que afianzaron el sistema democrático en la República de Georgia, entre las que resaltan: reducción de los poderes del Presidente, mayor autonomía a los gobiernos locales y las escuelas, mayor participación de la sociedad civil en la toma de decisiones y los procedimientos electorales.
La mayor autonomía a las escuelas se basó en dos puntos, el primero consistente en la elección del director de la escuela, cuya responsabilidad pasó del gobierno central, a las juntas escolares. El segundo mandato fue el traspaso de los fondos destinados a las escuelas a las juntas escolares y por consiguiente el gasto de las escuelas paso a ser responsabilidad de estas juntas. Las juntas escolares son conformadas por los profesores de la escuela, los padres de los alumnos y los estudiantes.
Se han establecido consejos consultivos conformados por representantes de Organizaciones No Gubernamentales dentro de los ministerios, con el fin de asegurar que las voces de la sociedad civil sean escuchadas por el gobierno. Del mismo modo, se han establecido fondos especiales para apoyar iniciativas de la sociedad civil y las organizaciones religiosas ya no encuentran trabas a su reconocimiento legal.
Entre las decisiones en las cuales el Presidente ya no tendrá participación destacan: la designación de los alcaldes, rectores de universidades, directores de comisiones regulatorias y de jueces al Consejo Superior de Justicia. Tampoco podrá someter la realización de un referéndum bajo su propia iniciativa, y los cambios en el gobierno pasan a ser responsabilidad exclusiva del Primer Ministro.
Gráfica No.2
Este conjunto de reformas en Georgia se ha visto reflejado en los diferentes índices que miden la facilidad de hacer negocios, transparencia gubernamental y la libertad económica. Para el 2003, el índice Doing Business (haciendo negocios) del Banco Mundial posicionaba a Georgia como el país número 137 de 185 países estudiados y ya para 2013 este país alcanzaba la posición número 9, es decir una mejora de 128 posiciones. Una experiencia similar ha ocurrido dentro de los índices de Percepción de la corrupción y libertad económica, donde en el 2013 alcanza los puestos 21 y 51, respectivamente.
