Opinion
Posibilidad de ser disuelto por el Presidente debe complementarse con la revocabilidad y la renunciabilidad
JAVIER VALLE-RIESTRA (*)
El mandato político no es intocable. Desde 1979 los parlamentos pueden ser disueltos por el Presidente de la República. Si se puede lo más se puede lo menos. Eso se complementa con la viabilidad de la renunciapropuesta por mí. Si el Jefe de Estado puede renunciar, ¿por qué no un congresista perteneciente a un cuerpo colegiado?
Los textualistas dicen que la Constitución no permite estos proyectos. Pero existe la teoría de las antinomias constitucionales referida a las contradicciones entre numerales de la propia ley de leyes. Para superarlas debe buscarse un principio de armonización, ya que las constituciones también mutan y la presión social les da un sentido distinto al primigenio texto. Dicha teoría considera la posibilidad de que existan normas constitucionales inconstitucionales y tiene cabida en este debate, pues ella se funda en la jerarquía entre disposiciones constitucionales (v.g. supremacía de normas dogmáticas sobre normas orgánicas), y está destinada a aplicarse en aquellos casos extremos en los que la contradicción normativa impide al intérprete aplicar el principio general de armonización. Aquí debe imponerse la revocabilidad y la renunciabilidad. Eso es restaurar el orden.
El Tribunal Constitucional alemán en el caso Elf (16 de enero de 1957) sostuvo:
“Los artículos constitucionales no son “constitucionales” por la sola condición que hayan sido aprobados de manera regular desde el punto de vista de la forma. Deben igualmente estar en armonía, desde el punto de vista de su contenido con los valores fundamentales supremos del orden fundamental liberal democrático en tanto que orden ético, a los principiosconstitucionales elementales no escritos y a las opciones de base de la ley fundamental, principalmente, del principio de la sumisión del Estado al derecho y al principio del Estado social”.
II
El Parlamento unicameral de hoy, y en general los parlamentos del mundo, están en quiebra por factores políticos y factores jurídicos. Veámoslo sumariamente. Factores políticos: a) Intervención del Poder Ejecutivo en el Estado de Bienestar; b) Sumisión de la mayoría al Poder Ejecutivo; c) Multiplicación de medios de comunicación social; d) Crisis del Estado de Bienestar arrastra al Parlamento; e) Defensa de intereses sectoriales por vía extraparlamentarias (ONG); f) Distanciamiento de la relación entre electores y elegidos. Factores jurídicos: a) Ya no es el Parlamento = Derecho = Ley (existen Decretos de Urgencia, Facultades Delegadas, etc.); b) Dominio de la Ley y el Reglamento; c) Entes supranacionales; d) Tribunalesconstitucionales: de productor negativo a productor positivo; e) Defensor del Pueblo; f) Regiones autónomas, Estadosfederales; g) Disolución Constitucional desde 1979.
III
Los modernos parlamentos –el francés de la V República, el español, el alemán, el italiano– admiten sesiones sin quórum. Y si alguien pide comprobarlo, horas después, se pasa lista y la sesión continúa con los que estén. Sólo es obligatorio quórum en el Pleno para tratar de la Ley del Presupuesto, antejuicio contra el Jefe de Estado o Jefe del Gobierno, censura a la Mesa, Leyes Orgánicas. Las leyes se discuten, se votan y se aprueban en las comisiones permanentes, salvo que una parte de la Comisión o del Pleno pida llevarlas a la Asamblea.
IV
Hoy creo que para salvar el Parlamento debemos restaurar el Senado. Pero, debe ser un Senado funcional. No el clásico, del que dije en un artículo en 1992:
“Al cabo de varios años de funcionamiento de la Carta constitucional de 1979 debimos insistir en que el bicameralismo había significado una burocracia parlamentaria, lentitud legiferante, logomaquia y preponderancia del Poder Ejecutivo.
(…)
Yo creo que el Senado de 1979 no fue una Cámara de reflexión. El bicameralismo significó muchas veces genuflexión. Todos los órganos del Poder son únicos: el Ejecutivo, el Judicial. El único bifronte es el Congreso. Se alega que para evitar la dictadura de asamblea, pero normalmente no son los parlamentos tiránicos sino los reyes y los presidentes. Son losfantasmas regios de Carlos I y Luis XVI, víctimas de asambleas unicamerales los que han logrado esta venganza póstuma de escindir el Poder Legislativo. Al contrario: los parlamentos peruanos son morosos y tienen –como lo recordara Manuel Vicente Villarán– como líder al Jefe de Estado. Ítem más: contra sus leyes se cierne el veto presidencial y, en los países con jurisdicción constitucional concentrada (Perú, Italia, Alemania, Austria, España), los tribunales constitucionales pueden declarar inexequible una ley.”(Ver “El Fracaso de la Constitución”. EN: “Lecturas sobre Temas Constitucionales N° 8”. Comisión Andina de Juristas. Lima, 1992.)
Bartolomé Herrera, el autor de la Soberanía de la Inteligencia, polemizaba en 1860 con los Gálvez, sostenedores de la doctrina de la Soberanía Popular, y proponía una Constitución corporativa autoritaria con un Senado funcional. Fundamentaba Herrera su proyecto en:
“que el pueblo es la suma de individuos de toda edad y condición, que no tiene la capacidad ni el derecho de hacer leyes. No pueden mandar todos, porque si todos mandan no hay quien obedezca. Las leyes, por otra parte, son principios eternos, fundados en la naturaleza de las cosas, principios que no pueden percibirse con claridad sino por los entendimientos habituados a vencer las dificultades del trabajo mental y ejercitados en la indagación científica. Hay gente nacida para mandar y gente nacida para obedecer”.
Manuel Seoane sostenía en el Congreso Constituyente de 1931:
“Nosotros aceptamos esa Cámara funcional para el Senado, que será Cámara Revisora (…) puede anticiparse que hay el propósito –al crear el Senado– de no darle la amplitud que debe tener la Cámara de Diputados. Tal como ocurre en otros países en que se tiene esa representación funcional, el Senado va a ser propiamente un cuerpo técnico, un cuerpo Revisor, sin fines políticos de ninguna clase”.
V
¿Cómo debe ser el futuro Senado? Las segundas Cámaras pueden ser de diverso tipo:
a) funcionales o semifuncionales, tal como la que yo propongo;
b) federales (USA);
c) territoriales (España);
d) de mandatos territoriales (Bundesrat, República Federal Alemana).
Por sus competencias privativas: 1) de bicameralismo perfecto o gemelas, que es el tipo que debemos proscribir por estéril, cansino, logomáquico y duplicante; 2) bicameralismo imperfecto, alguna cámara hegemónica. Y por el procedimiento en que pueden ser revisoras, colegisladoras, desiguales, eventuales.
También pueden ser una Asamblea única que se divide en dos (Islandia y Noruega). Una segunda Asamblea sin poder (Canadá y Gran Bretaña); una segunda Asamblea inferior (Francia, Italia, Países Bajos); una Asamblea federal inferior (RFA, Austria); una segunda Asamblea igual (Bélgica, Italia); una segunda Asamblea Federal igual (Australia, Suiza, USA).
Nosotros no queremos crear o refundar un Senado que tenga igual origen que Diputados o iguales poderes. Debemos arquitecturar un bicameralismo distinto al histórico. Para ser Diputado veinticinco años, para Senador cuarenta. Permitir como diputado a un iletrado. Exigir para el Senado ser alfabeto. Elección de la Cámara Baja por circunscripciones departamentales o provinciales. Para el Senado distritos regionales. Renovación por tercios de la primera Cámara y posibilidad de disolverla constitucionalmente. Indisolubilidad de la Segunda Cámara. Diputados podrá interpelar y censurar; el Senado no. La iniciativa legislativa pertenecerá a la Cámara Baja; el Senado revisará. La Cámara Alta, al revés de Diputados, intervendrá en ascensos militares y en promociones a Embajador.
Pero hay algo más que es clave: el Senado debe ser elegido directamente en una mitad por las Regiones e indirectamente en otra mitad por representantes del capitalismo (Sociedades agrarias, mineras, CONFIEP, etc.), de los sindicatos (CGTP, CTP, SUTEP, etc.), los desocupados, de las Facultades de Derecho, de los Colegios de Abogados, de los colegios profesionales, las Fuerzas Armadas.
Esa es la elite. La aristarquía del Perú. Esa sería una Cámara académica. No puede tener esa calidad una Cámara de origen completamente político. No tienen los electos ciencia infusa. Con esa estructura lograremos una síntesis. El pensamiento de los liberales Gálvez, de soberanía popular, en la Cámara de Diputados. El pensamiento reaccionario de Herrera, de soberanía de la inteligencia, en el Senado.
En Irlanda, por ejemplo, los cuarenta y tres (43) escaños senatoriales son repartidos así: 11 para agricultura y pesca; 11 para los trabajadores asalariados; 09 Industria y comercio; 07 Administración; 05 Cultura nacional, literatura, bellas artes, profesiones jurídicas y médicas. Nosotros debemos agregar al sindicalismo a representantes del capital nacional y extranjero, de las Fuerzas Armadas.
Así que no es una idea lucubrada estrambóticamente. El gran drama es que esta tarea no se la podemos atribuir al próximo Congreso por sus limitaciones constitucionales. Y esto debe ser sumarísimo. Por eso creo que debe convocarse a una Asamblea Constituyente paralela al Congreso para que introduzca las reformas imprescindibles en un plazo de noventa días. El Congreso se adecuará a esas reformas.
VI
Pero toda esta cirugía es dificilísima. El Estado de Derecho está en crisis. Por eso repito aquí, porque parece para hoy, lo dicho por Manuel González Prada, en 1906:
“Cuando transcurran los tiempos, cuando nuevas generaciones divisen las cosas desde su verdadero punto de mira, las gentes se admirarán de ver cómo pudo existir nación tan desdichada para servir de juguete a bufones y criminales tan pequeños”.
(*) Parlamentario de la República y Jurista
Participe (7)
Lea las Normas de Uso.